《珠海经济特区安全生产条例（修订）》政策解读

　　《珠海经济特区安全生产条例（修订）》（以下简称条例）已由珠海市第十届人民代表大会常务委员会第九次会议于2022年11月30日审议通过，自2023年1月1日起施行。

　　一、立法必要性及制定情况

　　《珠海经济特区安全生产条例》（以下简称《条例》）自2016年出台以来，对依法加强安全生产工作、保障人民群众生命财产安全发挥了重要的法治保障作用。2021年6月《中华人民共和国安全生产法》进行了全面修订，进一步完善了安全生产工作机制，强化了生产经营单位的安全生产主体责任和监督管理措施，加大了对安全生产违法行为的责任追究力度等。为有效衔接上位法，总结提炼近年来安全生产领域的事故教训和实践经验，不断健全安全生产法治体系，市人大常委会将《条例》修订列入2022年的立法计划。《条例》修订草案由市应急管理局组织起草，经市司法局审查，于2022年7月17日经市政府常务会议审议通过后，提请市人大常委会审议。

　　市人大常委会审议期间，坚持科学、民主、依法立法原则，开展了一系列调研论证工作。一是深入基层调查研究。赴金湾区组织有关部门和各类型企业面对面交流，与一线执法人员和基层社区负责人专题座谈。二是开展制度对比研究。全面梳理研究法律法规、有关政策和其他地市制度，学习吸纳先进经验。三是对重点问题进行专题论证。立足珠海实际，全面分析近三年安全生产形势，吸纳安全生产百日攻坚行动相关成果，对突出矛盾和问题开展重点研究论证。四是广泛征求各方意见。征求省人大及省相关部门，市、区政府有关部门、各基层立法联系点的意见；就补充设定的管理规范和相关法律责任召开听证会，委托广州大学专家团队开展专题研究；通过报刊、官网、代表参与平台征求社会公众和全体市人大代表意见。在此基础上，对草案条文反复研究、多轮修改，经过三次审议，于2022年11月30日经珠海市第十届人民代表大会常务委员会第九次会议表决通过，于2023年1月1日起施行。

　　二、法规主要制度及说明

　　本次修订立法以全面贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作的重要论述和指示批示精神为指导，深入学习党的二十大报告中关于提高公共安全治理水平的重要论述，以“坚持安全第一、预防为主，建立大安全大应急框架，完善公共安全体系，推动公共安全治理模式向事前预防转型”为根本遵循，开展全面的修订工作。立法思路重点突出一个中心、两个责任、三个转变：一是以解决问题为中心，紧密围绕珠海安全生产监管工作实际。二是压实两个责任，全面压实生产经营单位的主体责任和政府部门的监管责任。三是推动安全生产治理实现三个转变提升。在理念上从查事故转为重预防、在方式上运用信息化提高监管效能、在主体上动员社会各方面力量广泛参与，共同构筑城市安全生产守护网。

　　按照上述思路，修改后草案修改稿共七十一条，设总则、生产经营单位安全生产管理、安全生产的监督管理、社会共治、化工园区安全生产管理、应急救援、法律责任、附则共八章。主要突出以下制度设计：

　　（一）强化监管职责，确保基层“接得住、管得好”

　　条例贯彻了安全生产工作的指导思想，即坚持人民至上、生命至上，坚持党政同责、一岗双责、齐抓共管、失职追责，并根据《安全生产法》明确的“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”的基本原则，作出以下规范：一是强化应急管理部门的综合监管职责和其他负有安全生产监督管理职责部门的行业监管职责；明确授权由经济功能区管理机构履行区人民政府的管理职责，负责安全生产监督管理的有关工作机构具体行使区人民政府有关部门的行政执法职权；明确当安全生产监管职责不明确时由应急管理部门提请本级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。二是健全基层治理体系，完善委托执法放权收权机制和行政执法协调配合机制，着力解决安全生产执法事项下放镇街后“接不住、管不好”的突出问题，杜绝“一放了之”，切实减轻基层负担。（条例第五、六、八、九条）

　　（二）注重源头治理，压实生产经营单位安全生产管理责任

　　减少事故主要靠生产经营单位提高自身的安全生产管理水平。因此，进一步强化生产经营单位安全生产主体责任是条例的核心内容。结合珠海实际，本章分设一般规定和特殊规定两节。

　　在一般规定中，从强化制度刚性角度，在上位法规定基础上将关于生产经营单位的管理制度落细落实。一是在上位法基础上创新增设安全总监规定，规定重点行业领域的生产经营单位应当设置安全总监，在任职条件上适当放宽学历要求，更加注重实践经验，实现“让专业人干专业事”；二是创新推行风险分级管控报送制度和安全生产信息化管理制度，要求生产经营单位将风险管控清单和安全生产数据报送有关部门，实现生产经营单位与监管部门“信息实时联动”；三是明确安全生产资金不得挪作他用，确保“专款专用”。（条例第十五、十六、十七条）

　　在特别规定中，针对危险化学品、建筑施工、燃气、道路运输等生产安全事故多发领域，聚焦问题短板，将各领域行之有效的监管制度予以固化。其中，在建筑施工领域，规定建设单位应当在建设项目开工前一次性全额拨付安全作业环境及安全施工措施所需费用，发生事故时应在事故调查中同时调查违法发包与承包行为。在燃气安全方面，明确政府应加快推进燃气设施加建工作，对于已完成管道燃气设施加建的小区，满足安全通气条件的，应当及时开通管道燃气。（条例第二十三至第二十四条）

　　（三）探索多种监管新方式，着力减轻企业负担

　　一是从查事故转变为重预防，推行事故隐患排查治理制度和约谈制度。将事故隐患排查治理制度予以固化，促使各部门层层落实督办职责；增设约谈制度，明确特定情形下，可以对有关部门负责人、生产经营单位相关负责人启动约谈程序。（条例第二十七、二十八条）

　　二是着力减轻企业负担，多种方式打造“精准化、信息化、信用化”监管新模式。实施分级分类监管，对符合条件的非重点生产经营单位，减少现场检查的频次，实现“精准化”监管；探索“信息化”执法新路径，明确在特定情况下监管部门可以利用信息化设施设备，实施非现场执法和非现场检查，推动监管“智慧化”；构建信用监管制度，规定监管部门应当建立守信激励和失信惩戒制度，对于列入严重失信主体名单的生产经营单位，在市场准入、资质资格管理、招标投标等方面依法给予限制。（条例第三十、三十一条）

　　三是强化执法力量，优化专家咨询制度和执法技术检查员制度。当前，安全生产监管队伍建设面临两大突出矛盾：一是事多人少矛盾突出，二是专业化程度有待加强。据此，条例通过优化综合行政执法技术检查员制度补充执法力量，增设专家咨询制度为重大安全生产问题提供决策建议。（条例第三十二、三十三条）

　　（四）加强社会共治，构筑城市安全生产守护网

　　条例贯彻《“十四五”国家安全生产规划》中“广泛参与、社会共治”的原则，着力构建“企业负责、职工参与、政府监管、行业自律、社会监督”的安全生产治理格局，新设“社会共治”一章，动员社会各方力量广泛参与：

　　一是推进安全生产“教育培训”常态化，着力提升全社会的安全生产意识和自救能力。规定市、区政府及有关部门应当采取多种形式，加强安全生产宣传教育；各级学校应当开展安全知识和技能教育培训、应急救援预案演练。（条例第三十五条）

　　二是构建“主体多元、覆盖全面”的安全生产社会化服务体系建设。发挥工会和行业协会作用；鼓励设立安全生产技术、管理服务机构，为生产经营单位提供技术和管理服务；明确规定政府可以为投保安全生产责任险的企业提供保险费补贴，鼓励企业加大安全生产资金投入，进一步推动安全生产责任保险扩面提质。（条例第三十六、三十七、三十八条）

　　三是密织社会监督网，充分发挥社会各界参与安全生产监管的积极作用。细化社会监督员制度和安全生产举报奖励制度；鼓励媒体发挥宣传和监督作用，积极配合有关部门加强安全生产宣传，并对违法行为进行监督和曝光；明确村民委员会、居民委员会、物业服务企业发现事故隐患、违法行为时的报告义务。（条例第三十九至四十三条）

　　（五）治本攻坚，坚决守好化工园区安全生产防线

　　化工园区是安全生产的重点领域，直接影响我市安全生产工作大局。条例设定“化工园区”专章，以推动化工园区安全管理一体化为重心，围绕完善园区安全生产监管体制、强化园区安全生产源头管控、细化企业和园区安全风险评价制度、夯实园区智能化建设、强化园区危险化学品运输车辆管理和应急保障等关键环节作出规定。其中，创新实行化工园区“封闭化管理”，要求化工园区管理机构应当分步骤分区域实施封闭化管理，对物料、人员和车辆进入实施全过程监管，并设定相应罚则。（条例第五十一条）

　　（六）统筹各方优势，构建多层次、多主体的应急救援体系

　　为充分发挥政府的统筹协调作用，最大限度汇聚各方力量，提高应急救援的系统性、整体性与协同性，第六章“应急救援”围绕政府应急救援职责、应急救援队伍建设，应急救援预案演练、应急救援行动等内容作出规定。此外，条例还规定政府应当建立社会应急救援补偿机制，为参与救援的社会力量进行补偿和购买相关保险。（条例第五十九条）

　　（七）严字当头，强化细化法律责任，坚持过罚相当

　　条例在《中华人民共和国安全生产法》的基础上，根据珠海安全生产的薄弱环节和监管工作需求，针对性细化设定行政处罚，突出严管和刚性。同时，立足推动珠海经济社会高质量发展实际，坚持过罚相当，以安全促发展，以发展保安全。